Clément LOPEZ
Introduction
Les fédérations sportives ont pour objet l’organisation et le développement « d’une ou plusieurs disciplines sportives, dont elles gèrent la pratique, de l’activité de loisir au sport de haut-niveau [1]». Ces organisations se caractérisent notamment par leur importante verticalité (Bayle, 2010) puisque leurs politiques sont principalement élaborées depuis les sièges fédéraux nationaux, dont la très large majorité se trouve en région parisienne. Ainsi, face à la question du déploiement efficace et équilibré de leurs stratégies de développement sur l’ensemble du territoire national, de nombreuses fédérations sportives se sont dotées de services portés vers le développement territorial. Cela les a amenées à interagir avec des collectivités locales qui se caractérisent à l’inverse par une structuration beaucoup plus horizontale. Ces structures administratives distinctes de l’État bénéficient en effet d’une légitimité politique et doivent prendre en charge les intérêts des populations de territoires précis dans les domaines relevant de leur compétence. Le sport faisant partie des secteurs dits de compétence partagée, chaque collectivité territoriale peut s’en saisir ou non pour mener une politique sportive.
Ces organisations sont a priori liées puisque les fédérations sportives sont tributaires des collectivités pour développer leurs disciplines, tout comme les collectivités semblent avoir besoin des clubs de sport pour animer leurs territoires. Au-delà des subventions qu’elles attribuent aux associations sportives, les collectivités possèdent presque 80% du parc d’équipements sportifs français (Charrier et Lapeyronie, 2018). Les équipements sportifs sont, en effet, à la fois le lieu de la pratique d’un sport organisé par les fédérations sportives et un élément structurant de l’aménagement des territoires (Augustin et Suchet, 2016). Ils font l’objet de stratégies répondant à des questions sportives, économiques, sociales ou environnementales qui se posent au niveau national mais bouleversent largement les paysages des territoires locaux (Bessy et Hillairet, 2002). Ils apparaissent alors comme une porte d’entrée légitime pour étudier les relations entre les organisations sportives et les collectivités territoriales. Le cas de la Fédération française de hockey sur glace (FFHG) et des patinoires constitue alors un terrain d’étude exemplaire puisque cette fédération, dont le budget de fonctionnement annuel (environ six millions d’euros) est inférieur au prix de construction d’une patinoire, est nécessairement tributaire des investissements publics locaux dans ces équipements pour que ses clubs affiliés bénéficient de conditions de pratiques favorables au développement du hockey.
Problématique
Il s’agit ainsi de questionner l’articulation entre le développement de la pratique sportive et celui des territoires en analysant les stratégies de développement territorial de la FFHG et celles de développement sportif des collectivités locales. Comment se construit et se déploie une stratégie fédérale de mise à l’agenda territorial d’un problème ? À l’inverse, quels sont les enjeux de politique sportive locale en mesure d’influencer ces stratégies ? Il convient également de souligner que ces organisations sont éminemment politiques. Malgré leurs finalités différentes, les fédérations sportives et les collectivités territoriales sont toutes deux composées à la fois d’élus définissant le cap politique à suivre et de techniciens chargés de l’éclairer et de l’appliquer. Elles interagissent par ailleurs dans un contexte commun, marqué par la rationalisation des dépenses publiques, l’évolution des modalités de pratique sportive ou encore les réformes territoriales et de gouvernance du sport (Lopez, 2020). Nous mobiliserons ainsi la sociologie politique de l’action publique (Dubois, 2010 ; Hassenteufel, 2011 ; Lascoumes et Le Galès, 2014) pour montrer comment des dirigeants fédéraux peuvent se muer en entrepreneurs de cause (Cobb et Elder, 1972) cherchant à mettre la question des patinoires à l’agenda politique local (1). Il s’agira également de se placer du point de vue des collectivités territoriales pour interroger les fenêtres d’opportunités (Kingdon, 1984) et enjeux qui conduisent les territoires à s’engager ou non dans des projets de patinoire et de développement du hockey sur glace (2).
La sociologie de l’action publique ayant montré que « ce qui fait problème pour les uns ne le fait pas forcément pour les autres » (Lascousmes et Le Galès, 2014, p : 72-73), il s’agit d’analyser ces aspects pour faire ressortir « le périmètre de l’enjeu, l’analyse de ses causes et les voies d’actions possibles » pour comprendre comment s’articulent le développement de la pratique sportive et le développement des territoires. L’étude s’appuie en partie sur une observation participante de plusieurs mois au siège central de la FFHG ainsi que sur des entretiens semi-directifs pour la plupart réalisés avec des dirigeants fédéraux et des responsables territoriaux.
1. Des stratégies fédérales pour influencer les politiques locales
Pour comprendre comment s’articulent les intérêts fédéraux et ceux des collectivités territoriales, il convient en premier lieu d’analyser la stratégie fédérale de développement des patinoires. Celle-ci passe notamment par sa mise en problème public afin de chercher à influencer l’agenda politique local (1.1.). Si la FFHG mobilise des techniques de lobbying dans cette perspective, leur efficacité reste relative (1.2.).
1.1. Le manque de patinoires : du problème à l’argumentaire fédéral
La FFHG fait partie des fédérations ayant identifié les équipements sportifs comme centraux pour le développement de leurs disciplines sportives. Une monographie portée sur cette organisation (voir encadré 1) permet ainsi de mettre en lumière les déterminants qui ont conduit ses dirigeants à envisager le parc français de patinoires comme un problème public. Ils cherchent donc à y remédier à travers la construction et la promotion d’un argumentaire en faveur de leur programmation.
| La fédération française de hockey sur glace (FFHG) est née en 2006 d’une scission avec la fédération française des sports de glace (FFSG). Elle cherche activement à développer la pratique du hockey sur glace en France par sa professionnalisation et l’augmentation du nombre de ses licenciés (Delorme, 2011). Elle considère également que son développement est essentiellement tributaire de la présence de patinoires, seuls équipements au sein desquels la pratique de ce sport serait possible à l’heure actuelle. Dans cette perspective, la fédération s’est dotée d’une commission en charge des équipements, composée d’élus de la fédération et pilotée par le salarié fédéral chargé du développement, qui y consacre la moitié de son temps. L’action publique formant « le produit des pratiques et représentations des agents qui y sont engagées, […] comprendre le produit implique donc de faire la sociologie de ses producteurs » (Dubois, 2009, p : 321). La commission est présidée par l’un des membres historiques de la fédération, ancien joueur professionnel et ancien référent en charge équipements de la Fédération Internationale de Hockey sur Glace (IIHF). Il se distingue, tout comme les quatre autres élus de la commission, par une importante technicité concernant la question des patinoires. Le salarié en charge du pilotage de cette commission est lui beaucoup plus jeune que les élus et se caractérise davantage par son statut de diplômé d’une formation en développement territorial et par sa vision stratégique que par sa connaissance de la discipline « hockey sur glace ». La stratégie analysée ci-après est donc le produit des ressources, représentations et intérêts de ces différents acteurs (Hassenteufel, 2011) ainsi que de leurs relations sociales et de pouvoir (Crozier et Friedberg, 1993) au sein de cette fédération. Il convient notamment d’insister sur le poids des stratégies mobilisées par le salarié fédéral en charge des équipements pour éclairer un certain nombre de situations en fonction de ses propres représentations, nécessairement moins stimulées par l’ambition d’ancrer cette discipline partout sur le territoire que celles des membres de la fédération issus de la « famille du hockey ». Ce mécanisme est fréquent dans les organisations fédérales (Zintz et Vailleau, 2008) au sein desquelles il convient donc de souligner le « pouvoir discrétionnaire d’agents auxquels est déléguée en pratique la responsabilité du traitement des cas constitutifs de la réalisation de l’action publique » (Dubois, 2009, p : 322-323). |
1.1.1. Un parc de patinoires insuffisant pour développer le hockey sur glace ?
Si le hockey-sur-glace a connu une forte croissance sur dix ans [2], le parc français de patinoires se limite aujourd’hui à environ cent-soixante-quinze équipements couverts [3] et peine à augmenter. En plus d’être peu étendu, ce dernier est vieillissant (deux tiers des patinoires ont plus de vingt-cinq ans et sont considérées comme vétustes) et inégalement réparti sur le territoire (50% du parc est situé en région Auvergne-Rhône-Alpes et certaines régions comme le sud-ouest de la France ou l’Île-de-France sont faiblement dotées, la majorité des équipements se trouve sur un territoire urbain ou dans les Alpes) [4]. Alors qu’ils se sont dotés de nouveaux instruments de visibilité -avec en 2017, l’ouverture de l’Aren’Ice, plus gros complexe de compétition français abritant notamment son siège, mais également avec la co-organisation des championnats du monde de hockey sur glace à Paris la même année- les dirigeants fédéraux craignent cependant de se retrouver face à un seuil en matière de développement de la pratique. Ils considèrent en effet que le nombre de patinoires en France, jugé trop faible, constitue l’un des freins principaux au développement du hockey sur glace. Les caractéristiques des équipements existants sont également perçues comme trop souvent inadaptées au développement de cette discipline en raison de la faible propension des porteurs de projets locaux à entreprendre les investissements nécessaires (dans des pistes dimensionnées pour le hockey, des filets de sécurité ou des rambardes de hauteur suffisante) pour sa pratique en compétition. La commission en charge des équipements s’est ainsi donné pour objectif l’augmentation du nombre de patinoires adaptées à la pratique compétitive du hockey sur glace en France en renforçant notamment ses relations avec les collectivités territoriales. Les projets de patinoire émanant quasi exclusivement de ces dernières [5], la fédération a identifié ces acteurs comme des interlocuteurs fondamentaux et entamé des réflexions sur les moyens optimaux d’engager avec eux un dialogue.
1.1.2. Déconstruire la « mauvaise image » des patinoires et du hockey sur glace
Les dirigeants de la fédération ont identifié l’ « image » de ces équipements comme l’un des principaux freins à l’impulsion de nouveaux projets de patinoires sur le territoire français. Ils déplorent que les collectivités aient fréquemment des « a priori négatifs » quant à la durabilité de ces équipements.
Le hockey sur glace, c’est compliqué parce que la patinoire est un équipement super-coûteux, avec des déficits d’exploitation chroniques sur lesquels on ne peut pas faire grand-chose même s’ils [les dirigeants fédéraux] y travaillent. Et sur les normes de compétition, ils sont très gourmands !
Responsable sportif d’une collectivité territoriale
Dans un contexte contraint pour les finances des collectivités territoriales, les responsables locaux cherchent en effet à s’assurer de la pérennité de leurs investissements dans des équipements sportifs sur les plans économique, social et environnemental (Bessy, 2008 ; Charrier et Lapeyronie, 2017). À cet égard, les patinoires seraient perçues comme peu rentables économiquement au regard des coûts qu’elles induisent en investissement et en fonctionnement. La construction d’une patinoire coûte généralement entre 8 et 15 millions d’euros, tandis que l’on estime que « les gestionnaires supportent des charges qui culminent […] en moyenne à 785 000 euros par an » (Acteurs du sport, 2017). Par ailleurs, les faiblesses de l’ancrage culturel du hockey sur glace et du niveau de son championnat professionnel en France (la première division -la ligue Magnus-, composée d’une douzaine de clubs, est une ligue mineure à l’échelle mondiale et même européenne) contribueraient à ce que les retombées économiques associées aux compétitions soient perçues comme limitées par les élus locaux. Cette dynamique est par ailleurs renforcée par l’importante consommation énergétique supposée d’une patinoire (notamment pour produire du froid), qui accentuerait pour ces mêmes élus les risques électoraux associés à des finances non maîtrisées ou à la faible considération d’enjeux écologiques qui occupent une place grandissante dans la vie politique locale.
C’est à partir de cet état de fait que les dirigeants de la FFHG ont orienté leur stratégie en matière d’équipement vers la construction d’un argumentaire visant à déconstruire ce qu’ils considèrent comme de « fausses évidences ». C’est ce que rappelle le président de la commission en charge des équipements : « [la fédération] doit convaincre les collectivités que [la patinoire] est un équipement structurant, socialement d’intérêt… mettre en valeur les avantages des patinoires face à leurs inconvénients, qui existent, comme dans toute activité humaine ». La fédération s’est par exemple associée dès 2014 à la Fédération française des Sports de Glace (FFSG) et au Syndicat National des Patinoires (SNP) pour travailler (en lien avec des architectes) sur un concept d’équipement baptisé « Patinoire d’Animation Territoriale » : « L’idée c’est de montrer aux collectivités que certes la patinoire a un coût, mais qu’on peut faire quelque chose de bien avec beaucoup moins que ce qu’elles pensent souvent. Et montrer que la fédération est là pour donner les informations techniques, et sera là pour animer l’équipement » (vice-président en charge des équipements de la Fédération française de hockey-sur-glace). Il s’agissait ainsi de proposer un concept d’équipement de bonne qualité environnementale et répondant aux normes de pratique du hockey sur glace en compétition [6] (la piste de 56 par 26 mètres répond en effet au minimum pour être homologuée) pour un investissement compris entre 5,5 et 6 millions d’euros hors taxes. Parmi les arguments visant à convaincre les collectivités d’investir dans ce type d’équipement, la fédération insiste notamment sur la maîtrise des coûts induite, sur la nécessité de rénover les patinoires existantes qui coûteraient cher en fonctionnement, ou encore sur la relativité du coût de l’équipement préconisé à comparer de celui d’une piscine. Surtout, elle insiste sur sa capacité d’accompagnement technique (conseil en matière de normes sportives et de sécurité, présentation du panel de solutions énergétiques envisageables, etc.) pour les territoires intéressés, en s’appuyant depuis 2017 sur l’exemple de la nouvelle patinoire de Nîmes [7]. Sur le plan social enfin, il s’agit pour la fédération de démontrer sa capacité d’animation de chaque équipement en faisant notamment le lien entre la collectivité qui porte le projet et le club local. Si l’exemple nîmois fait une nouvelle fois figure de bonne pratique en la matière, la fédération souffre plus largement de l’appétence des élus locaux pour des concepts de patinoire ludique -à des formats qui ne permettent pas toujours d’y adosser la pratique du hockey sur glace- visant en priorité une exploitation basée sur les entrées publiques tarifées, ce qui aurait à la fois l’avantage de répondre à la demande sociale et de limiter les déficits d’exploitation associés à l’équipement. Il en est de même concernant certaines solutions comme les pistes synthétiques, envisagées par certaines collectivités pour proposer des activités de glisse à un moindre coût.
Marseille et leur piste ronde, c’est une erreur fondamentale. Bien sûr que les adolescents peuvent patiner mais c’est une aberration parce qu’ils n’ont pas cette possibilité de passer d’une activité à l’autre. Grenoble, c’est un peu pareil, ils ne nous ont pas écoutés. Strasbourg aussi, ils ont fait une espèce de haricot, c’est complètement ridicule.
Vice-président en charge des équipements à la FFHG.
L’histoire des rambardes, c’est un faux problème. Je me suis déjà rendu dans plein de patinoires partout dans le monde où ça ne posait pas problème […] pour le synthétique, tous les gens que je connais qui ont patiné sur de la glace synthétique me disent que ça n’a absolument rien à voir en termes de pratique. Ceux qui ont l’habitude de patiner sur de la vraie glace, quand ils se retrouveront sur la synthétique, ils s’en rendront compte et ne seront pas contents.
Dirigeant de la FFHG
À cet égard, les intérêts de la fédération sont donc essentiellement la traduction des représentations de ses dirigeants, dont l’ambition en matière de développement du hockey sur glace semble en décalage avec la réalité de l’intérêt des dirigeants politiques locaux pour cette discipline. L’un des enjeux pour la FFHG réside donc dans sa capacité à convaincre les collectivités de s’engager dans des projets ou de réaliser des investissements qu’elles ne perçoivent a priori pas comme étant nécessaires pour le développement de leur territoire.
1.2. Des techniques de lobbying à l’efficacité relative
Face à ces difficultés, la fédération cherche à « rassembler des données, établir des synthèses, publiciser [ses] analyses et les revendications qui en découlent [pour] mobiliser les acteurs politiques » (Lascoumes et Le Galès, 2014, p : 70). Il est ainsi possible de considérer que la fédération constitue un lobby sportif, en cela qu’elle mobilise des techniques de lobbying qui caractérisent l’action des organisations privées pour déployer un argumentaire allant dans le sens de ses intérêts. Dans cette perspective, elle bénéficie de leviers qu’elle peine cependant à activer, limitée notamment par la faiblesse de ses ressources.
1.2.1. Un lobby fédéral en faveur du développement des patinoires
Les organisations qui cherchent à influencer les politiques publiques mobilisent le plus souvent des techniques pour faire valoir leurs intérêts. Il peut par exemple s’agir d’activités de veille et d’intermédiation (se tenir au courant des activités publiques et chercher à rentrer en contact avec ceux qui ont un pouvoir de décision sur celles-ci), de communication ou encore de financement de la vie politique (Atarça, 1999). La FFHG utilise certaines de ces techniques de lobbying. Elle mène tout d’abord une activité de veille en cherchant à être mise au courant de chaque projet de patinoire afin de rentrer en contact avec les dirigeants du territoire concerné. Si le faible nombre de projets concrets permet à la fédération de facilement les identifier, l’enjeu réside davantage dans sa capacité à bénéficier d’informations plus informelles. Le discours politique d’un président de conseil régional indiquant vouloir investir dans des équipements sportifs structurants, ou encore la connaissance d’un projet de création d’un centre commercial sur un territoire donné peuvent par exemple donner lieu à une tentative d’intermédiation. Il s’agit généralement d’évaluer dans un premier temps l’intérêt des acteurs en question pour une patinoire, puis de convaincre et d’accompagner lorsqu’une fenêtre d’opportunité semble favoriser la concrétisation d’un projet. Poursuivant ce même objectif, la fédération mobilise des outils de communication pour faire connaître le concept de « Patinoire d’Animation Territoriale ». Cela se manifeste par la publication d’une brochure que la fédération distribue dès qu’elle en a l’opportunité (par exemple à l’occasion d’événements) aux responsables locaux et autres représentants des collectivités locales. Deux difficultés majeures se dressent cependant face à la fédération dans le cadre de ces activités.
1.2.2. Ressources et représentations fédérales
Tout d’abord, l’efficacité de la pratique de veille repose essentiellement sur le temps que les dirigeants fédéraux y consacrent, dans un contexte où leurs activités de gestion des dossiers du quotidien sont souvent perçues comme prioritaires. Si la relation aux collectivités est considérée comme fondamentale par le responsable du service développement, elle ne l’est pas autant pour certains dirigeants qui privilégient notamment, à travers des arbitrages stratégiques et budgétaires, d’autres domaines comme le haut-niveau ou la communication et le marketing : « Pour travailler sur l’homologation sportive des patinoires, il a d’abord fallu connaître le détail des équipements existants. J’ai réussi à convaincre la direction de me débloquer un budget pour partir deux semaines faire le tour des patinoires des Alpes et du sud de la France» (salarié en charge du développement territorial et des équipements). Par ailleurs, le faible développement du hockey sur glace en France comparé à celui d’autres sports impacte nécessairement les ressources matérielles (financières et humaines) et par voie de conséquence, l’expertise de la fédération en matière de lobbying : « Clairement, on a une collègue qui est passée par la fédération de hockey sur glace et elle nous a dit qu’en termes de moyens, c’est le jour et la nuit » (salarié en charge du développement territorial à la Fédération française de football). À titre de comparaison, la Fédération française de natation (FFN) a mis en place un système de « veille projet » assez onéreux, notamment financé par la publication biannuelle d’un ouvrage fédéral d’accompagnement à la conception des piscines : « Cela nous permet d’avoir une vue sur tout ce qui sort, en presse quotidienne régionale, presse internet, tout ce qui sort en termes d’appels d’offre côté collectivités… Cela nous permet aujourd’hui de plutôt bien connaitre l’ensemble du territoire […] pour nous l’idée, c’est de se positionner à côté des AMO. En aucun cas on ne se substitue à eux puisque nous on est sur une prestation gratuite » (responsable du service des équipements à la FFN). Ainsi, si les enjeux de développement des patinoires sont régulièrement mis en perspective avec ceux des piscines en raison de certaines similitudes de fonctionnement entre ces deux équipements, il convient de souligner que la FFN bénéficie d’un rapport de force plus favorable que la FFHG avec les collectivités. Cet avantage comparatif réside « dans un nombre de licenciés environ quinze fois supérieur à la FFN qu’à la FFHG, dans la médiatisation des champions et des compétitions de natation et surtout dans son apprentissage scolaire obligatoire, ce qui n’est pas le cas du hockey sur glace » (Lopez, 2020, p. 140).
1.2.3. Contextes locaux et effets structurels
D’autre part, les attributs structurels des organisations fédérales et territoriales fragilisent la concrétisation des projets. Les changements d’interlocuteurs induits par les élections et/ou les enjeux de concurrence politique entre fédérations (la FFHG a par exemple longtemps été en conflit avec la Fédération française des sports de glace autour de l’élaboration du règlement sportif des patinoires) et entre niveaux de collectivités (les patinoires étant des équipements qui nécessitent souvent des financements croisés) sont autant d’éléments pouvant refermer brutalement une fenêtre qui commençait à s’entrouvrir. La fédération doit ainsi composer avec des contextes locaux singuliers et évolutifs. C’est ce que rappelle le président de la commission en citant un exemple :
La Rochelle. Grande ville, avec des sports phares, et on a sur place quelqu’un originaire de Saint-Pierre-et-Miquelon qui est fou de hockey et qui veut absolument une patinoire. Qu’est-ce qu’on fait ? Avec son aide on est allés voir l’élu aux Sports. Au début, la personne n’était absolument pas intéressée. Puis après on a parlé de l’intérêt par exemple de coupler une piscine avec une patinoire au niveau énergétique et économique. Et là tout d’un coup, elle s’est rappelé qu’il fallait refaire la piscine et elle a commencé à s’y intéresser. Bon, manque de chance, il y a eu des élections peu après et ça a changé de couleur politique. Alors après on a revu des gens mais ça n’était pas leur priorité.
Ces éléments témoignent ainsi des difficultés que pose le déploiement vertical d’une politique nationale lorsque celle-ci dépend d’organisations autonomes sur les plans politique et financier. Si la capacité d’argumentation et les relations tissées par des dirigeants fédéraux avec des responsables territoriaux peuvent peser sur l’agenda public, cela dépend essentiellement des représentations et intérêts de leurs interlocuteurs dans les territoires. C’est en cela que la stratégie fédérale de mise à l’agenda politique local de projets de patinoires dépend en premier lieu des contextes locaux. Elle est par ailleurs fragilisée par la dimension politique de ces organisations où le turn-over peut freiner des processus de collaboration lorsque ceux-ci sont engagés.
Enfin, l’évolution du contexte associé aux collectivités pose également des difficultés à la fédération dans ses pratiques d’intermédiation et de communication. Ces difficultés ont été mises en évidence par l’exemple du projet Mondial 2017. De l’idée largement partagée par l’ensemble des membres de la fédération que l’organisation des championnats du monde de hockey sur glace à Paris en 2017 constituait un levier pour le développement de la pratique grâce à sa visibilité, la décision a été prise d’identifier un certain nombre de villes françaises et d’inviter leur maire à venir voir un match des mondiaux dans l’Espace VIP mis à disposition par la fédération internationale. L’objectif était de pouvoir entrer en contact avec les élus des territoires non dotés en patinoire pour les sensibiliser à l’intérêt qu’un projet d’équipement pourrait représenter pour leur collectivité. La fédération a ainsi invité les élus de chaque ville de plus de 30 000 habitants non dotée en patinoire. Seulement, dans un contexte où la loi NOTRe de 2016 [8] posait la question du transfert de la gestion des équipements structurants des communes vers les EPCI, des débats en interne ont abouti à ce que chaque président de l’EPCI au sein duquel se trouvaient les villes désignées soit également invité, dans un souci d’optimisation des chances de susciter l’intérêt d’un interlocuteur. Si le faible enthousiasme [9] des collectivités invitées peut s’expliquer par des éléments conjoncturels (sollicitation tardive en raison d’un important délai de validation du projet et de son budget, période d’élections législatives, etc.) elle met aussi en lumière les difficultés qui peuvent se dresser face à la fédération dans la mise en œuvre de sa stratégie d’influence. Celles-ci résident une nouvelle fois dans la relativité des ressources d’expertise de la fédération ainsi que dans la singularité des contextes politiques locaux.
L’analyse de la stratégie de la FFHG en matière d’équipement a donc permis de mettre en lumière certains des facteurs qui expliquent les difficultés que cette fédération rencontre dans sa relation avec les collectivités territoriales. Contrainte par un parc d’équipement qu’elle juge insuffisant, la FFHG se mue en lobby sportif pour redorer l’image des patinoires et du hockey sur glace auprès des collectivités locales, à travers la construction et la tentative de publicisation d’un argumentaire servant ses intérêts. Au-delà du faible attrait des collectivités territoriales pour les patinoires et le hockey sur glace, la fédération se heurte à la faiblesse de ses propres ressources, qui limitent -malgré l’utilisation de leviers d’action à sa disposition- sa capacité à influencer des agendas politiques locaux variables et évolutifs. Il est alors nécessaire de renverser notre angle d’étude et de nous interroger sur ce qui conduit réellement certaines collectivités à investir dans une patinoire et/ou dans le développement du hockey sur glace sur leur territoire.
2. Patinoires, hockey sur glace et intérêt local
Les difficultés rencontrées par la FFHG dans sa tentative de mise à l’agenda de projets de patinoire légitiment de s’interroger sur l’intérêt qu’ont les collectivités locales à s’engager dans de tels projets. La programmation sous forme de projet prend aujourd’hui une place centrale dans la structuration des territoires (Vannier, 2009). Les projets d’équipements sportifs y contribuent notamment, en cela qu’ils participent à leur « fonction culturelle, leur expression et leur représentation » (Suchet et Augustin, 2016, p. 434). C’est ce que rappelle le ministère des Sports : « Les équipements sportifs participent de plus en plus à la transformation, la réorganisation et la structuration de l’espace urbain non seulement du quartier où ils s’implantent mais aussi d’un territoire plus vaste (communauté d’agglomération, département, région). Ils suscitent des attentes singulières en termes de développement local, de rayonnement et prestige économique et touristique… et sont donc de plus en plus souvent intégrés dans les projets de rénovation et de redynamisation du territoire » [10]. Un aperçu du parc de patinoire français permet de rendre visibles les types de territoire sur lesquels ces dernières sont majoritairement implantées : des territoires urbains (dans des métropoles ou des villes disposant de la capacité d’investissement nécessaire pour se doter d’une patinoire et dont la centralité permet à l’équipement d’avoir une zone de chalandise relativement étendue) ainsi que des territoires de montagne, notamment dans les Alpes où les moyens des collectivités locales et l’ancrage historique de la discipline offrent un contexte favorable. Il s’agit alors d’interroger les effets induits par la présence d’une patinoire et d’un club de hockey sur glace sur ces territoires à travers une analyse comparée (voir encadré 2). Les résultats témoignent de la singularité de ces effets sur chaque territoire en raison de la variété des contextes locaux (2.1.). Ils démontrent également en quoi ces effets sont en partie le résultat de décisions politiques des dirigeants locaux (2.2.).
| Pour cette analyse comparée, onze cas ont été identifiés en respectant des critères d’équilibre liés à la taille de la patinoire et au niveau de l’équipe de hockey sur glace résidente. Les cas de patinoires implantées dans des métropoles se divisent par exemple entre deux patinoires abritant un club de haut-niveau (Rouen et Grenoble), deux patinoires localisées dans le sud de la France et bénéficiant d’une forte capacité d’accueil malgré l’absence de club de haut-niveau résident (Marseille et Montpellier), ainsi qu’une patinoire à capacité d’accueil moyenne et avec un club résident évoluant généralement entre la première et la deuxième division (Dijon). Pour chaque territoire, un entretien a été réalisé avec le responsable de la patinoire et/ou le directeur des sports de la collectivité locale propriétaire de l’équipement. Il convient enfin de souligner que certains territoires se caractérisent par leur appartenance à plusieurs de ces catégories, comme les villes de Grenoble et de Gap qui sont des territoires urbains situés dans les Alpes et bénéficient donc de leur proximité immédiate avec la montagne. |
| Métropole (5) | Ville moyenne (3) | Territoire de montagne (3) |
| Dijon Grenoble Marseille Montpellier Rouen | Gap La Roche-sur-Yon Roanne | Méribel Vaujany Villard-de-Lans |
On trouvera dans les annexes 1,2 et 3, pages 89-91, une présentation détaillée des caractéristiques propres à chacun de ces territoires.
2.1. Des processus singuliers aux déterminants variés
L’étude comparée des effets induits par la présence d’une patinoire et d’un club de hockey sur ces onze territoires permet de mettre en lumière un certain nombre de facteurs explicatifs. Ces derniers résident essentiellement dans les ressources, la géographie et dans l’histoire de ces territoires.
2.1.1. Le niveau de pratique : variable légitime mais insuffisante pour expliquer l’ancrage du hockey sur un territoire.
Si la quasi-totalité des métropoles et grandes villes de France sont aujourd’hui dotées d’une patinoire, elles contribuent cependant de manière variable à la structuration et à l’identité de leur territoire d’implantation. Cela peut s’expliquer en premier lieu par la différence de niveaux entre les clubs de hockey sur glace qui exploitent ces équipements, « dans un contexte où le sport professionnel est mobilisé par un grand nombre de représentants du milieu politique comme levier et catalyseur du développement culturel et économique des villes » (Valoi Nadeau, 2018, p. 82). Ainsi, les clubs évoluant en Ligue Magnus comme ceux de Grenoble, Rouen ou Gap contribuent nécessairement davantage à consacrer l’identité de leur territoire que ceux qui évoluent à un niveau inférieur. Dans des villes comme Rouen ou Gap, le club participe même à un processus de « hockeyisation » de la ville au même titre que certains clubs professionnels nord-américains (Valoi-Nadeau, 2018), à travers leurs activités de philanthropie (les Dragons de Rouen financent par exemple un dispositif associatif intitulé Les Dragons vous ramènent, qui propose certains soirs des services de taxi gratuits pour les habitants de Rouen et ses environs) ou la présence de boutiques ou affiches à l’effigie de ces clubs en centre-ville. Ce processus ne s’applique cependant pas à chaque club de hockey évoluant en Ligue Magnus, comme en témoigne la faible implantation du club de Dijon, notamment concurrencé par la présence d’une offre culturelle particulièrement dynamique ainsi que celle d’autres clubs professionnels (football et handball) dont les équipements sont localisés dans le même quartier. C’est cette même présence d’autres clubs professionnels dans des sports, le football et le rugby, culturellement plus populaires que le hockey sur glace en France, qui peut expliquer que la dynamique de hockeyisation de la ville de Grenoble soit moins visible que chez certains de ses homologues et ce alors même que l’équipe de hockey locale, les Brûleurs de Loup, jouit de l’un des palmarès les plus fournis en France. De la même manière, l’ancrage historique du basketball à Roanne peut notamment expliquer que son équipe de hockey, qui évolue pourtant quasiment au même niveau que celui de La Roche-sur-Yon dans une ville de taille comparable, bénéficie moins, de l’aveu même de son directeur des sports, à la valorisation de la ville que son homologue vendéen. À Marseille et à Montpellier enfin, les clubs de hockey sont plus jeunes et évoluent à de plus faibles niveaux, qui traduisent la faible implantation des sports de glace sur les territoires du littoral méditerranéen. Si ces patinoires ont avant tout été érigées à des fins ludico-commerciales et ciblant en priorité les entrées publiques, il est intéressant de constater que l’existence de ces équipements a permis la naissance puis le développement sportif de clubs de hockey sur glace, ce qui laisse percevoir une implantation embryonnaire de cette discipline sur des territoires qui ne sont a priori pas favorables à son développement.
2.1.2. Le cas spécifique des patinoires alpines.
Ainsi les effets induits par la présence d’une patinoire sur un territoire sont-ils déterminés par différentes variables. Ces dernières trouvent essentiellement leurs fondements dans les caractéristiques géographiques, historiques et économiques des territoires. Le cas des patinoires situées dans les Alpes est à cet égard exemplaire. Si la majorité des patinoires françaises y sont localisées, le développement du hockey sur glace sur chacun de ces territoires répond à des dynamiques différentes. La région a tout d’abord bénéficié de l’ancrage historique de cette discipline, l’équipe de Chamonix étant (avec quelques clubs franciliens) à l’origine du développement du hockey sur glace en France dans la première moitié du vingtième siècle. La hockeyisation de la région s’est accrue suite aux Jeux Olympiques de Grenoble de 1968 et a vu émerger des clubs constituant des bastions historiques du hockey sur glace français à Saint-Gervais, Gap, Briançon ou encore Villard-de-Lans. Cette dynamique s’est renforcée à travers le développement à la même période des stations de sport d’hiver alpines, qui, bénéficiant par la suite d’importantes retombées économiques liées au tourisme, ont investi dans des équipements haut-de-gamme dans un contexte fortement concurrentiel. L’organisation des Jeux Olympiques de 1992 à Albertville a ainsi renforcé ce modèle en permettant par exemple aux patinoires de Méribel, de Courchevel et de Pralognan d’accueillir des épreuves olympiques s’étant avérées structurantes pour l’identité de chacun de ces territoires, la première ayant organisé les épreuves de hockey, la seconde celles de patinage et la dernière ayant un temps été la seule patinoire française bénéficiant d’une piste de curling. Ainsi le modèle économique de certaines stations de ski a-t-il permis à des clubs de hockey sur glace de se développer en parallèle des activités touristiques hivernales. C’est le cas à Méribel où le club constitue un moyen alternatif d’animation du territoire, notamment hors-saison pour les quelques habitants permanents. De la même manière, c’est la présence d’installations hydroélectriques à Vaujany qui a permis à ce village d’accompagner la création d’un club de hockey sur glace dans lequel une partie des jeunes résidents de ce territoire sont licenciés. Enfin, des foyers historiques du hockey français comme Villard-de-Lans, longtemps portés par des dirigeants locaux passionnés et mécènes, souffrent à l’inverse des limites de ce modèle économique (le club des Ours de Villard a été rétrogradé dans des divisions inférieures pour des raisons économiques en 2013) et voient la capacité d’animation de leur club s’estomper malgré la persistance d’une culture- ou au moins d’une mémoire- associée au hockey sur glace sur le territoire.
Les effets induits par la présence d’une patinoire et d’un club de hockey sur un territoire dépendent ainsi de différentes variables qui peuvent être sportives, géographiques ou encore sociohistoriques et socioculturelles. Leur compréhension trouve avant tout sa force explicative dans la singularité des contextes locaux (voir tableaux 1, 2 et 3 en annexe), par ailleurs évolutifs. Le niveau de l’équipe de hockey, le mode de gestion de la patinoire, son emplacement ou sa politique d’exploitation sont autant de critères qui peuvent influencer les retombées économiques et les effets sociaux que l’équipement génèrera sur le territoire. Il faut alors souligner que ces différentes variables sont déterminées par des choix politiques, eux-mêmes influencés par les représentations et les relations sociales qu’entretiennent les décideurs publics au sein de leur organisation (Dubois, 2010).
2.2. Des processus politiques de décision
L’étude comparée a permis de mettre en avant les différents effets des patinoires en fonction de variables comme leur mode de gestion. Contrairement aux patinoires de Rouen et de Grenoble qui sont gérées en régie par la collectivité (ville ou métropole selon les cas), ce sont des prestataires privés qui gèrent les patinoires de Montpellier et de Marseille. C’est pourtant bien la collectivité qui est en charge de définir le mode de gestion de son équipement (voir exemple 1). Ce choix est alors le résultat d’une réflexion relative aux objectifs liés à l’équipement. Ces objectifs, déterminés par les élus territoriaux à la lumière de l’éclairage que leur propose le salarié fédéral chargé du suivi de ce dossier, relèvent d’une décision politique matérialisée par l’écriture d’une délibération. Ils sont donc le résultat d’interactions entre différents acteurs influencés par leurs propres positions et représentations politiques et sociales (Hassenteufel, 2011). Il en est de même en ce qui concerne le choix de l’emplacement de la nouvelle patinoire que la ville de Gap a dû effectuer en 2013 (voir exemple 2). Là encore, la décision prise est à la fois le résultat d’une mise en perspective des différentes possibilités envisagées en fonction d’objectifs politiques liés au futur équipement.
Exemple 1 : Le choix de mode gestion pour la patinoire de Montpellier
L’exemple de la patinoire de Montpellier est, à cet égard, intéressant. La collectivité s’est posé la question du mode de gestion de l’équipement dès sa prise en charge par Montpellier Méditerranée Métropole. C’est le Conseil de Métropole qui a voté et les agents ont donc dû justifier du choix opéré de déléguer la gestion à l’entreprise Vert Marine. Ce choix est le résultat d’une analyse comparée entre les avantages et les inconvénients de la régie municipale et de la délégation de service public. Dans un premier temps, les objectifs de la métropole concernant cet équipement ont été fixés :
« Contribuer au développement du loisir sportif ;
Continuer l’action entreprise vers les scolaires pour favoriser l’apprentissage du patinage ;
Continuer à soutenir les clubs et les associations ;
Maintenir durablement la fréquentation de l’équipement au-dessus de 300 000 visiteurs ;
Maintenir l’équipement en parfait état d’entretien et de fonctionnement ;
Optimiser les performances financières pour diminuer la contribution versée par la Métropole ;
Développer l’attractivité touristique de la Métropole ;
Développer les synergies et les dynamiques internes au pôle ludique d’Odysseum ;
Contribuer au développement territorial local à l’échelle métropolitaine, régionale et nationale ; Mettre en conformité la stratégie de l’équipement avec les orientations stratégiques de la Métropole et notamment avec celles du sport, du tourisme, du développement économique et de l’emploi et de la politique jeunesse, en cours d’élaboration [11].
À partir de ces objectifs ont été déterminés des critères à appliquer aux deux modes de gestion potentiels. Pour chacun des deux cas, la Métropole a ainsi donné une note allant de un à quatre pour les sept critères suivants : « l’adaptabilité, le contrôle du service et la transparence, la qualité du service, la gestion du personnel, le coût du service, les risques et le respect maitrisé des engagements, et la contribution au développement du territoire [12]». Au total, le scénario de la DSP l’a emporté par vingt-cinq points contre dix-sept. Cela permettrait selon les décisionnaires de transférer le risque de la fréquentation et le risque financier sur le délégataire. C’est ce modèle-là qui a été proposé aux élus qui ont décidé de le voter. Ces objectifs font ainsi largement état de la volonté politique de prioriser l’aspect ludico-sportif de l’équipement en l’inscrivant dans le pôle Odysseum. Plus que d’y voir se développer le club local de hockey sur glace, la volonté des élus locaux est principalement de développer l’attractivité économique de l’équipement tout en l’intégrant dans le projet touristique de la métropole.
Exemple 2 : Le choix de l’emplacement de la nouvelle patinoire de Gap
L’exemple des choix politiques que la ville de Gap a dû effectuer au moment de construire une nouvelle patinoire en 2013 met en lumière le poids de certaines variables sur l’impact territorial de l’équipement ainsi que sur le rôle des considérations politiques dans de tels processus. Concernant la localisation de l’équipement, plusieurs alternatives s’offraient en effet aux élus de la ville :
Conserver l’emplacement de l’ancienne patinoire en centre-ville ;
choisir un site à proximité du stade nautique en proche périphérie ;
choisir un site plus éloigné en grande périphérie, dans un souci de réflexion à l’échelle de la communauté agglomération.
Un certain nombre de questionnements se sont ainsi posés aux décideurs publics autour des avantages et des inconvénients des différentes implantations possibles. Le projet en grande périphérie s’articulait de façon moins restrictive sur la glace, autour du concept de « fun center » associant d’autres pratiques de loisirs comme le cinéma et le bowling. Le projet n’a pas été retenu pour des raisons principalement liées au coût d’investissement. Le projet à proximité du stade nautique était d’autant plus intéressant qu’il permettait d’envisager des échanges énergétiques avec la piscine. Le choix final s’est finalement porté sur le foncier initial identifié en centre-ville avec comme argument principal une volonté des élus de conserver un équipement structurant à proximité du cœur de la ville. Le directeur des Sports de la ville explique alors que ce choix politique s’inscrit dans des problématiques propres aux villes moyennes : « l’implantation de la patinoire sur ce site historique de La Blache permet de maintenir proche du centre un équipement d’animation fort, capable de rayonner sur le centre-ville. Par exemple, les soirs de match dans les restaurants et bars alentours, cela est intéressant, même si d’autres problématiques se posent comme celle de l’absence de parking. C’est en tout cas cette considération qui a principalement motivé le choix ». Ces réflexions quant à la rénovation de la patinoire de Gap témoignent de l’importance fondamentale du club de hockey pour l’animation la ville. L’ancrage culturel de cette discipline est en effet identifié par les responsables locaux comme l’un des moyens mobilisables pour lutter contre la perte de dynamisme du centre-ville au détriment de sa périphérie.
La rénovation de 2013 a par ailleurs conduit à une réflexion entamée autour de l’idée d’un passage de l’équipement du giron de la ville à celui de l’agglomération. La loi NOTRe a effectivement indiqué que les municipalités en charge d’équipements structurants avaient deux ans pour se positionner sur le transfert ou non de ce type d’équipement vers l’agglomération. La logique technique suggérait qu’au regard du rayonnement de l’équipement à l’échelle de l’agglomération, il serait logique de transférer sa compétence pour que ses charges ne soient pas supportées par la seule ville de Gap. Cependant, à cette logique s’opposait une logique plus politique. La ville n’était pas favorable à un transfert de l’équipement vers la communauté d’agglomération car les élus craignaient de perdre son pilotage et son contrôle. Cette question rappelle alors que « le décideur étant un acteur public, de fait, des enjeux sous-jacents de pouvoir sont également liés à l’intervention des EPCI dans le sport ; entre conceptions politiques, stratégies et opportunités » (Thoraval-Mazéo, 2015, p : 63). L’exemple gapençais démontre également l’ampleur des profits symboliques dont les élus locaux pensent bénéficier grâce à la présence d’un équipement structurant et/ou celle d’un club de haut-niveau sur leur territoire (Koebel, 2017).
Ainsi peut-on analyser l’investissement des collectivités locales dans les patinoires et le hockey sur glace à la lumière des cadres d’analyse que propose la sociologie politique de l’action publique. Il s’explique en premier lieu par les ressources économiques des territoires, les collectivités les plus riches s’engageant, au-delà de leur taille et des objectifs associés à l’équipement, plus facilement dans des projets d’équipement qui facilitent par ailleurs l’émergence d’un club de hockey sur glace. Les projets de patinoire trouvent également leur fondement dans les représentations des dirigeants, en fonction de l’utilité qu’ils perçoivent du projet pour le développement de leur territoire et/ou pour leurs intérêts personnels. Ces choix politiques s’inscrivent cependant dans des contextes singuliers qui trouvent leurs fondements dans les caractéristiques sociohistoriques de chaque territoire. Ils déterminent des variables (le mode de gestion, la localisation, le niveau de développement du club à travers l’accompagnement proposé, etc.) qui conditionnent les effets économiques et sociaux réels de chaque équipement et de chaque club de hockey sur glace sur le territoire en question.
Conclusion
Ce travail s’est attaché à questionner les logiques qui déterminent l’articulation entre les stratégies des fédérations sportives et les politiques sportives locales. Il s’agissait tout d’abord de mettre en lumière les difficultés rencontrées par la FFHG dans la mise en œuvre de sa stratégie de développement territorial. Dépendante des collectivités locales à ce sujet, la fédération cherche à influencer les politiques d’aménagement sportif local à travers la promotion des patinoires et du hockey sur glace. Cela passe par la mobilisation de procédés qui permettent de parler de lobby sportif fédéral pour caractériser l’action de la FFHG. L’efficacité de ces actions est cependant fragilisée par la faiblesse des ressources matérielles et de l’expertise de la fédération. Ses difficultés à profiter de certains leviers en témoignent, et cela bien qu’elle soit accompagnée par l’État au titre de sa délégation de service public. Aussi, plus que la conséquence visible de ces stratégies, les développements du parc de patinoire et du hockey sur glace en France doivent davantage être analysés à la lumière de la sociologie des politiques locales. À ce propos l’étude comparée de plusieurs territoires rend compte de la singularité des configurations territoriales lorsqu’il s’agit d’interroger les effets de la présence d’une patinoire sur le développement du hockey sur glace. Au-delà de la typologie des territoires étudiés, ce sont avant tout l’histoire politique et sportive des territoires qui permettent de rendre compte de ces logiques.
Les configurations mises en avant auront ainsi souligné la difficulté à envisager l’articulation entre les stratégies fédérales et les politiques sportives territoriales de manière globale. Ces organisations sont en effet soumises à des contextes locaux très différents (Charrier et Jourdan, 2015), liés à la singularité de leurs disciplines et de leurs territoires. Par ailleurs, la manière dont s’articulent les relations entre une fédération sportive et des collectivités locales dépend largement des objectifs politiques ainsi que des représentations et positions sociales des acteurs qui composent ces organisations. Cet aspect est tout aussi bien visible lorsqu’il s’agit d’étudier la fédération qu’à l’étude du processus de décision de politique publique qui s’opère sur chaque territoire.
Enfin, les limites de ce travail résident dans l’approche monographique des stratégies fédérales réalisée à travers un cas d’étude spécifique. Le prolongement de celle-ci proposera ainsi une analyse comparée des stratégies de différentes fédérations, dans le but d’étudier leur articulation avec les politiques sportives territoriales tout en questionnant les effets de la singularité de chaque discipline sportive. L’approche comparée des territoires témoignant également, à travers sa difficile modélisation, des limites de cette approche structurelle, il s’agira d’aborder l’articulation en entrant cette fois-ci par un territoire. L’étude de l’articulation entre la politique sportive d’une collectivité locale spécifique et les stratégies de l’ensemble des fédérations sportives présentes, via leurs organes déconcentrés, sur ce territoire, pourrait ainsi mettre en lumière des logiques sensiblement différentes.
Clément Lopez
Doctorant, Laboratoire C.I.A.M.S,
Université Paris Sud Orsay / Paris Saclay
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Notes
[]D’après le Ministère des Sports, 2017.
[2] +22% entre 2006 et 2016 pour environ 20 000 licenciés, selon l’Institut Régional de Développement du Sport
[3] Institut Régional de Développement du Sport, « Le hockey sur glace affute ses lames », 13 avril 2017.
[4] D’après une enquête réalisée en 2017 par Acteurs du sport : « les patinoires : un modèle économique à réinventer ? » : https://www.acteursdusport.fr/article/les-patinoires-cherchent-leur-modele-economique.10106
[5] Environ 95% des patinoires françaises sont la propriété des collectivités locales.
[] Excepté le niveau professionnel
Voir [7] https://www.banquedesterritoires.fr/nimes-la-nouvelle-patinoire-fait-fondre-les-couts
[8] La loi NOTRe de 2016 reconnaissaît en effet comme compétence intercommunale la « construction, [l’] entretien et [le] fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire » lorsque l’intérêt communautaire de ces équipements est reconnu par les communes membres de l’intercommunalité en question.
[9]Taux de réponse de 8% (7 retours sur 117 invitations).
[10] Ministère de la Santé et des Sports, Guide pratique pour la mise en œuvre d’un schéma des équipements sportifs. Méthodes et outils, avril 2010, p. 10.
[11] Extrait de la Délibération n°13677 de Montpellier Méditerranée Métropole, séance ordinaire du 24 février 2016, p. 3.
[12] Art. cit., p. 5.
Annexes
Institut de Sociologie Economique et Culturelle 